Afrikanische Länder kämpfen für die Eindämmung des Tabakkonsums

Tammy Worth ist eine freiberufliche Gesundheitsreporterin in Kansas City, Missouri.

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In einigen afrikanischen Ländern werden Tabakwaren häufig neben Süßigkeiten ausgestellt. Bildnachweis: Tobacco Free Association of Zambia

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Fastone Goma, Arzt und Vorsitzender der Zambia Non-Communicable Disease Alliance, arbeitet seit mehr als 15 Jahren an der Verabschiedung von Gesetzen zur Tabakentwöhnung in Sambia. Die Gesetzesentwürfe wurden zur Prüfung an mehrere Minister für Gesundheit, Landwirtschaft und Handel, Handel und Industrie weitergeleitet. Aber sie haben es nie zur Abstimmung in die Nationalversammlung geschafft.

Angesichts der Kräfte, die die Wirtschaftspolitik des Landes bestimmen, ist dieses Ergebnis nicht besonders überraschend. „Sambia ist einer der größten Tabakproduzenten in der Region Subsahara-Afrika. Wenn wir also über die Eindämmung des Tabakkonsums sprechen, muss dies mit den kommerziellen Interessen der Landwirte und Erzeuger in Einklang gebracht werden“, sagt Goma. „Es endet in einem endlosen Kreislauf, der darauf abzielt, durch den Tabakverkauf kein Geld zu verlieren.“

Teil von Nature Outlook: Rauchen

Goma gehört zu einer Gruppe von Einzelpersonen und Organisationen, die sich dafür einsetzen, die Botschaften der Tabakindustrie zu bekämpfen und die Gesetzgeber darüber aufzuklären, wie Zigaretten und verwandte Produkte der Gesundheit und Wirtschaft des Landes schaden. Er hofft, dass das Gesetz zur Kontrolle von Tabak- und Nikotinprodukten, dessen Entwurf 2018 fertiggestellt wurde, Erfolg haben wird, wo andere gescheitert sind. Die derzeitige Gesundheitsministerin des Landes, Sylvia Masebo, hat uns unterstützt und kann eine ermutigende Bilanz vorweisen.

Es ist leicht zu erkennen, warum die Anti-Raucher-Gesetzgebung für afrikanische Länder möglicherweise nicht immer Priorität hatte. Derzeit weist der Kontinent die niedrigste Raucherquote der Welt auf: Im Jahr 2020 rauchten laut der Weltgesundheitsorganisation (WHO)1 nur etwa 10,3 % der Bevölkerung. Weltweit liegt die Raucherprävalenz bei 22,3 %. Aber im letzten Jahrzehnt haben Forscher und Aktivisten begonnen, Warnsignale zu hissen. Afrikas sich verbessernde Wirtschaft und die junge, schnell wachsende Bevölkerung könnten zu einem Anstieg des Rauchens führen. Das Zusammentreffen dieser Trends ist auch der Tabakindustrie nicht verborgen geblieben, die ihre Aufmerksamkeit intensiv auf die Region und auf die Regierungen richtet, die bei der Einführung von Anti-Raucher-Vorschriften nur langsam vorgehen. All dies, sagt Goma, könnte sich in den kommenden Jahren zu einer Epidemie summieren.

Nirgendwo sonst ist die Zahl der Raucher seit 1990 stärker gestiegen als in Afrika – 104 % in Nordafrika und im Nahen Osten und fast 75 % in Afrika südlich der Sahara2. Im Jahr 2015 gab es auf dem Kontinent etwa 66 Millionen Raucher; Schätzungen zufolge könnten es bis 2025 84 Millionen sein3. Neben der östlichen Mittelmeerregion ist es einer von nur zwei Teilen der Welt, in denen der Tabakrauch im kommenden Jahrzehnt zunehmen wird.

„Afrika befindet sich in einem frühen Entwicklungsstadium“, sagt Peter Magati, ein unabhängiger Ökonom und Tabakforscher mit Sitz in Kenia. Seiner Ansicht nach befindet sich die Region im Aufholprozess gegenüber Europa und Nordamerika und wird wahrscheinlich mit ähnlichen Problemen konfrontiert sein wie die, die die Entwicklung in diesen Gebieten mit sich gebracht hat. „Sie haben das bereits durchgemacht und wir folgen demselben Zyklus und werden als neuer Markt für Tabakunternehmen wahrgenommen“, sagt er.

Ein besonderes Ziel sind die jungen Menschen Afrikas. Eine von Forschern der Universität von Sierra Leone durchgeführte Analyse aus dem Jahr 2022 ergab, dass durchschnittlich 19 % der Jugendlichen im Alter von 11 bis 17 Jahren in 22 afrikanischen Ländern angaben, Tabakprodukte zu konsumieren4. Simbabwe rangiert mit 47 % am höchsten. Der Anteil junger Männer, der Tabak konsumierte, lag mit 24 % bzw. 14 % höher als bei Frauen. Dies ähnelt der Spaltung, die allgemein bei der erwachsenen Bevölkerung Afrikas zu beobachten ist.

„Wir sind in den meisten Ländern Afrikas immer noch auf einem Aufwärtstrend“, sagt Goma. Die größte Verantwortung schiebt er den Tabakunternehmen zu, die seiner Meinung nach „eigentlich auf Jugendliche abzielen“. Infolgedessen, prognostiziert er, „werden wir in ein paar Jahren diese erhöhten Raten bei afrikanischen Erwachsenen sehen.“

Die Forscher der Universität von Sierra Leone fanden heraus, dass das Einatmen von Passivrauchen stark mit dem Tabakkonsum bei Jugendlichen zusammenhängt. Aber es gab noch mehrere andere Faktoren, die das Risiko erhöhten, darunter die Exposition gegenüber Werbeaktionen der Tabakindustrie und mangelnde Aufklärung über die gesundheitlichen Auswirkungen von Tabak.

Einige dieser Faktoren könnten durch die Umsetzung der Empfehlungen des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakkonsums (FCTC) angegangen werden. Das FCTC wurde 2003 von der Weltgesundheitsversammlung verabschiedet, um den Tabakkonsum weltweit durch Regulierungsstrategien einzudämmen. Zu den Hauptbestandteilen gehören die Überwachung des Tabakkonsums, das Verbot des Tabakkonsums im öffentlichen Raum, die Bereitstellung von Rauchstoppdiensten für Menschen, die mit dem Rauchen aufhören möchten, das Anbringen von grafischen Warnhinweisen auf Tabakprodukten, das Verbot von Werbung und Sponsoring für Tabakunternehmen sowie die Erhöhung der Steuern auf Tabakprodukte.

Auf einigen Tabakplantagen werden Kinder eingesetzt, um die Arbeitskosten zu senken. Bildnachweis: Trygve Bolstad/ Panos Pictures

Bisher haben 43 der 46 Länder in Subsahara-Afrika das FCTC unterzeichnet. „Länder in Afrika wollten einen Schritt nach vorne machen“, sagt Anna Gilmore, Forscherin im Bereich öffentliche Gesundheit an der Universität Bath, Großbritannien. „Sie können es sich nicht leisten, die Gesundheitskosten und Schäden [des Rauchens] zu bezahlen“, fügt Gilmore hinzu, der Mitglied von Stopping Tobacco Organizations and Products (STOP) ist, einer globalen Aufsichtsbehörde für die Tabakindustrie. „Sie waren unglaublich positiv und haben dazu beigetragen, einen starken Vertrag durchzusetzen.“

Doch trotz ihres Engagements bei der Schaffung des FCTC hinken die afrikanischen Länder bei der Umsetzung ihrer Richtlinien in der Regel hinterher. Bildliche Warnhinweise auf Zigarettenpackungen, Rauchverbote in Restaurants und Bars und Verbote, Produkte im Einzelhandel auszustellen – Maßnahmen, die viele Länder mit hohem Einkommen seit Jahrzehnten verfolgen – wurden nur von etwa einem Drittel der Länder in Afrika südlich der Sahara übernommen3.

Der Hauptgrund dafür, dass afrikanische Länder nicht mehr FCTC-Empfehlungen umgesetzt haben, ist laut Forschern und Aktivisten der Einfluss der Tabakindustrie.

„Ich betrachte es im Zusammenhang mit Machtungleichgewichten“, sagt Gilmore. In Ländern mit einem kleinen Bruttoinlandsprodukt (BIP), sagt sie, können wohlhabende Industrien auf eine Weise eingreifen und Einfluss nehmen, die ihnen in reicheren Ländern möglicherweise nicht möglich wäre. „Diese Unternehmen gehen in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen noch unverschämter vor“, sagt sie.

In einem Bericht der African Tobacco Control Alliance aus dem Jahr 20215 wurden 14 Länder in Subsahara-Afrika danach eingestuft, wie viel Einfluss die Industrie auf sie ausübte, wie transparent die Regierungen ihre Geschäfte mit Tabakunternehmen gestalteten und welche Maßnahmen ergriffen wurden, um ihre Vorstöße abzuwehren. Den höchsten Grad der Einmischung verzeichnete Sambia, gefolgt von Tansania, Südafrika und Mosambik.

Im Jahr 2018 wurde in Südafrika eine umfassende Tabakgesetzgebung angekündigt, die FCTC-Bestimmungen wie die Anforderung einer einheitlichen Verpackung von Zigaretten, das Verbot der Präsentation von Tabakprodukten im Einzelhandel und die Regulierung von E-Zigaretten umfasste. Der Gesetzentwurf muss noch verabschiedet werden, und nach Untersuchungen von Gilmore und Kollegen könnten die Bemühungen der Industrie teilweise dafür verantwortlich sein.

Beispielsweise reagierte der Zigarettenhersteller Japan Tobacco International mit dem Start einer Kampagne namens #HandsOffMyChoices, in der er gegen zahlreiche Aspekte des Gesetzesvorschlags argumentierte, und führte eine Umfrage durch, die darauf hinwies, dass es bei den Menschen in Südafrika wenig Unterstützung für Einheitsverpackungen gab. Und das Tobacco Institute of Southern Africa, ein Branchenverband, startete eine „#TakeBackTheTax“-Kampagne, die die Argumente der Branche zum Wert der Tabakbesteuerung und der Beschäftigung widerspiegelt.

Es gibt auch Vorwürfe, dass die Tabakindustrie versucht, durch Zahlungen an Einzelpersonen Einfluss auf die Politik zu nehmen. Im Jahr 2021 veröffentlichte Gilmores Forschungsgruppe eine Analyse von Dokumenten, die von zwei Whistleblowern des Zigarettenkonzerns British American Tobacco (BAT), einem der Hauptakteure in Afrika, bereitgestellt wurden. Dem Bericht zufolge hat BAT zwischen 2008 und 2013 Zahlungen in Höhe von insgesamt 601.502 US-Dollar an Einzelpersonen in Form von Bargeld, Überweisungen, Wahlkampfspenden und teuren Geschenken geleistet6. Zu den Empfängern gehörten Politiker und Beamte in Burundi, den Komoren, Ruanda und Uganda, zu einer Zeit, als in allen vier Ländern über Gesetze zur Eindämmung des Tabakkonsums nachgedacht wurde. Uganda hat 2015 endlich eine umfassende Tabakgesetzgebung verabschiedet; Die Regulierung in den anderen drei Ländern bleibt immer noch hinter den FCTC-Richtlinien zurück.

Der Einfluss kann auch subtiler sein. Tabakunternehmen finanzieren politische Denkfabriken wie das IMANI Centre for Policy & Education in Ghana, das sich öffentlich gegen die Tabakkontrolle und sogar gegen den Zusammenhang zwischen Rauchen und Lungenkrebs ausgesprochen hat. Darüber hinaus beteiligen sich Tabakunternehmen in Afrika entgegen den Empfehlungen der FCTC häufig an Programmen zur sozialen Verantwortung von Unternehmen, indem sie beispielsweise Stipendien für einkommensschwache Studierende vergeben oder an COVID-19-Hilfsfonds spenden. „In den Vereinigten Staaten und im Vereinigten Königreich wurde die Branche denormalisiert“, sagt Gilmore. „Aber in Afrika gilt die Tabakindustrie immer noch als akzeptabel und investiert viel Geld in die Aufrechterhaltung dieses Images.“

Nature hat Tabakunternehmen wie Philip Morris International, Roland Imperial Tobacco Company und BAT um einen Kommentar gebeten. Nur BAT antwortete per E-Mail auf Fragen zum Einfluss der Industrie auf die FCTC-Einführung in Afrika: „Wir unterstützen viele der Ziele des Rahmenübereinkommens der Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakkonsums. Dazu gehören Maßnahmen zur Reduzierung des Rauchens bei Minderjährigen, die Stärkung der bereits gut etablierten Wir haben das öffentliche Bewusstsein für die gesundheitlichen Risiken des Rauchens geschärft, die Raucherentwöhnung gefördert und den illegalen Handel mit Tabakprodukten unterbunden. Wir glauben, dass die Regulierung auf fundierten Erkenntnissen und umfassender Konsultation basieren, die gesetzlichen Rechte respektieren und auf eine Schadensminderung abzielen sollte.“

Eines der wirksamsten Instrumente zur Reduzierung des Tabakkonsums besteht darin, den Preis dieser Produkte durch die Erhebung höherer Steuern zu erhöhen. Nach Angaben der WHO kann eine Preiserhöhung um 10 % die Raucherquote in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen um 5 % senken7. Der von der FCTC empfohlene Steuersatz beträgt 75 %; Weltweit beträgt der mittlere Steuersatz 60 %. Aber in Afrika beträgt der mittlere Steuersatz nur 34 % – der niedrigste der Welt8.

Tabakkonzerne wehren sich konsequent gegen Steuererhöhungen. In Südafrika beispielsweise setzten sich von der Industrie unterstützte Gruppen im Jahr 2020 erfolgreich dafür ein, die Steuern auf Zigaretten unverändert bei 40 % zu belassen. Die typischen Argumente dieser Gruppen sind, dass steigende Steuern auf Tabakerzeugnisse den legalen Verkauf verringern und den illegalen Handel verstärken werden, was unter dem Strich zu geringeren Staatseinnahmen führt – und damit zahlreiche Arbeitsplätze in der Tabakwirtschaft und -produktion gefährdet.

„Ihre Lieblingsargumente drehen sich um Einnahmen“, sagt Jeff Drope, Gesundheitspolitikforscher an der School of Public Health der University of Illinois Chicago. Seiner Meinung nach sind Bedenken, dass die Einnahmen sinken, wenn die Steuern steigen, unbegründet. „Der Konsum geht zurück, aber die Einnahmen steigen, weil die Menschen mehr Steuern zahlen“, sagt er. Mitte der 1990er Jahre beschloss die südafrikanische Regierung, die Zigarettensteuer auf 50 % des Einzelhandelspreises zu erhöhen. Bis 2004 war diese Steuer pro Packung um 256 % gestiegen, und die Raucherquote sank von 32 % auf 24 %. Gleichzeitig stiegen die Staatseinnahmen um 140 %9.

Auch das Risiko von Arbeitsplatzverlusten wird von der Branche möglicherweise überbewertet. „Tabak beschäftigt nicht viele Leute“, sagt Drope. In Sambia leben mehr als zwei Drittel der Bevölkerung von der Landwirtschaft, aber nur ein Bruchteil baut Tabak an. Laut einem von Goma und Drope gemeinsam verfassten Bericht aus dem Jahr 2017 sind Baumwolle, Tee, Kaffee und Mais die größten exportorientierten Agrarrohstoffe in Sambia und machten im Jahr 2012 589 Millionen US-Dollar oder 2,31 % des BIP des Landes aus10. Im Gegensatz dazu machte Tabak nur 0,4 % des BIP Sambias aus. Auf 59.000 Hektar wurde Tabak von rund 10.000 Bauern angebaut; Die anderen 4 Kulturen wurden auf rund 1,5 Millionen Hektar von mehr als 1,2 Millionen Landwirten angebaut. Die von BAT bzw. Roland Imperial Tobacco Company in den Jahren 2018 und 2019 in Sambia eröffneten Zigarettenfabriken schufen Berichten zufolge weniger als 200 Arbeitsplätze für lokale Arbeitnehmer.

Brenda Chitindi ist Geschäftsführerin der Tobacco Free Association of Zambia.Quelle: Tobacco Free Association of Zambia

Brenda Chitindi, Geschäftsführerin der Tobacco Free Association of Zambia, sagt, dass die Branche die Zahl der dort Beschäftigten übertreibt, indem sie Familienmitglieder von Mitarbeitern als Arbeiter in „Tabakanbau-Haushalte“ einbezieht. Es sei auch bekannt, dass einige afrikanische Landwirte Kinder einsetzen, um ihre Arbeitskosten zu senken, sagt sie.

Drope geht außerdem davon aus, dass etwaige Arbeitsplatzverluste durch die Schaffung von Arbeitsplätzen in anderen Sektoren ausgeglichen werden. „Wenn die Menschen ihre Ausgaben für Tabak senken, beginnen sie, mehr für Gesundheitsversorgung und Bildung auszugeben, die arbeitsintensive Sektoren sind“, sagt er. „Oft gibt es einen Nettozuwachs an Beschäftigung.“

Tobacconomics, ein Think Tank zur Tabakkontrolle an der University of Illinois Chicago, zu dessen Forschern Drope gehört, untersuchte die möglichen Folgen von Steuererhöhungen in mehreren Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen, darunter Nordmazedonien, Pakistan, Mexiko, Argentinien und Indonesien. Die Gruppe stellte fest, dass diese Länder am Ende zumindest einen kleinen Nettobeschäftigungszuwachs verzeichnen würden, wenn die Tabakverkäufe sinken würden, weil die Menschen mehr für Lebensmittel, Bildung und Gesundheit ausgeben würden, was zu einem Beschäftigungswachstum in diesen Sektoren führen würde (siehe go.nature.com/3yv2cuv). .

Trotz des Drucks der Industrie haben einige Länder auf der Grundlage der FCTC-Empfehlungen Gesetze erlassen. Im Jahr 2007 verabschiedete Kenia beispielsweise das umfassende Tabakkontrollgesetz – eine Maßnahme, die Magati auf eine Verfassung zurückführt, die es den Bürgern ermöglicht, Gesetze vorzuschlagen. In vielen anderen afrikanischen Ländern muss es von Regierungsbeamten stammen. „Die Macht liegt hier nicht bei einigen wenigen Einzelpersonen“, sagt er. „Die Tabakindustrie kann hier nicht wie anderswo Einfluss nehmen.“

Im Jahr 2014 führte Senegal außerdem umfassende Gesetze ein und begann 2017 damit, grafische Gesundheitswarnungen auf Zigarettenpackungen vorzuschreiben. Bis 2018 hatte die Regierung die Tabaksteuer auf 65 % erhöht.

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Allerdings ist die Gesetzgebung nur ein Teil des Kampfes. Trotz seiner Absichten hat Senegal Schwierigkeiten, seine Pläne für rauchfreie Räume und Warnschilder umzusetzen. Damit ist man nicht allein: In vielen afrikanischen Ländern fehlt es den lokalen Behörden, selbst wenn Gesetze erlassen wurden, an Willen, Personal und Geld, um diese durchzusetzen. „Regierungen kämpfen mit den Haushaltsplänen und kümmern sich um unmittelbare Probleme wie Armut und Hunger. Daher verfügen die Vollzugsbeamten nur über begrenzte Ressourcen, um zu funktionieren, selbst wenn sie im Einsatz sind“, sagt Magati.

Es gibt nicht viele Daten darüber, wie viel afrikanische Länder für die Eindämmung des Tabakkonsums ausgeben, aber eine Schätzung geht von etwa 0,006 US-Dollar pro Kopf aus3. Um den rasanten Anstieg des Rauchens, den viele für Afrika befürchten, einzudämmen, bedarf es daher mehr als nur einer willigen, gebildeten Regierung – es bedarf auch des Eintretens der Zivilgesellschaft und externer Finanzierung.

Sierra Leone hat im vergangenen August das Tabak- und Nikotinkontrollgesetz von 2022 verabschiedet. Der Gesetzentwurf entstand teilweise aufgrund der Investitionen der WHO in die Entwicklung des Gesetzes und die Bereitstellung von Daten, um die Auswirkungen zu veranschaulichen, die es auf die Gesundheit des Landes haben würde. Drope berät inzwischen 22 Länder zur Tabakbesteuerung. Er arbeitet mit örtlichen Universitäten und Denkfabriken zusammen, um über das Rauchen aufzuklären, und glaubt, dass diese Art der Zusammenarbeit entscheidend ist, um dem Kontinent dabei zu helfen, das Rauchen aufzugeben. „Wenn wir alle nach dem gleichen Lied singen, hilft das wirklich“, sagt er. „Man muss die Leute mit der gleichen Nachricht von vielen verschiedenen Messengern bombardieren.“

In Sambia würden Gesetze, die das Rauchen an öffentlichen Orten verbieten, routinemäßig ignoriert, sagt Goma, ebenso wie ein Verkaufsverbot für Personen unter 16 Jahren. Tatsächlich sieht er häufig kleine Kinder, die einzelne Zigaretten verkaufen. Auch Werbebeschränkungen werden nicht eingehalten. „Sie platzieren in der Nähe der Süßigkeiten und anderen Kindernahrungsmitteln Displays, die gezielt an Kinder gerichtet sind“, sagt Chitindi.

„Da der Tabakkonsum immer noch niedrig ist, denken alle, dass das kein Problem ist“, sagt Goma. Das sei falsch, sagt er. „Wir müssen uns Sorgen um die Zukunft machen, denn wir befinden uns auf einem Aufwärtstrend. Wenn wir die Raucherquoten unter jungen Menschen jetzt nicht kontrollieren, stehen wir zwangsläufig vor einem großen Problem.“

Natur618, S4-S6 (2023)

doi: https://doi.org/10.1038/d41586-023-01838-9

Dieser Artikel ist Teil von Nature Outlook: Smoking, einer redaktionell unabhängigen Beilage, die mit finanzieller Unterstützung Dritter erstellt wurde. Über diesen Inhalt.

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